Notariusz jest osobą zaufania publicznego. Państwo powierza mu część swojej władzy: dokument, który sporządza, ma moc dokumentu urzędowego, a klient często nie ma wyboru – do wielu czynności forma notarialna jest obowiązkowa. Tak szerokie zaufanie wymaga równie szerokich zabezpieczeń. W 2026 r. samorząd notarialny nie ma jednak wypracowanych standardów compliance: procedur reagowania na nadużycia, konflikty interesów i sygnały o nieprawidłowościach. Ten tekst jest zaproszeniem do dyskusji o tym, czego dziś wymaga status zawodu zaufania publicznego.
- Teza: zaufanie publiczne nie jest przywilejem zawodu, lecz zobowiązaniem – od notariusza oczekuje się niezłomnej postawy etycznej, a od samorządu skutecznych mechanizmów, które ją egzekwują.
- Problem: ten sam samorząd reprezentuje notariuszy, nadzoruje ich, wnioskuje o postępowania dyscyplinarne i wybiera sędziów dyscyplinarnych. Bez procedur compliance taki układ sprzyja bierności wobec nadużyć i surowości wobec krytyków.
- Najostrzejszy przykład: opłaty pobierane ponad taksę maksymalną – systemowo, wielokrotnie, według tego samego schematu – nie są przedmiotem postępowań dyscyplinarnych.
1. Zawód zaufania publicznego – co z tego wynika
Status notariusza opisują trzy warstwy przepisów. Każda z nich stawia poprzeczkę wyżej niż zwykłe reguły rynkowe.
| Źródło | Co stanowi | Co z tego wynika |
|---|---|---|
| Konstytucja RP, art. 17 ust. 1 | Samorządy zawodów zaufania publicznego sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów „w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. | Samorząd notarialny nie jest stowarzyszeniem interesów notariuszy. Jego mandat wynika z ochrony interesu publicznego – w tym klientów. |
| Prawo o notariacie, art. 2 §1–2 | Notariusz działa jako osoba zaufania publicznego; czynności dokonane zgodnie z prawem mają charakter dokumentu urzędowego. | Notariusz wykonuje funkcję władczą państwa. Odpowiada za nią szerzej niż przedsiębiorca. |
| Prawo o notariacie, art. 15 §1 i art. 17 | Rota ślubowania: obowiązki wypełniać „zgodnie z prawem i sumieniem”, kierować się „zasadami godności, honoru i uczciwości”; obowiązek postępowania zgodnie ze ślubowaniem. | Uczciwość wobec klienta – także w rozliczeniach – jest obowiązkiem ustawowym, nie tylko etycznym. |
| Prawo o notariacie, art. 80 §2 | Notariusz czuwa nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów stron. | Interes klienta, w tym majątkowy, notariusz ma chronić – nie wykorzystywać jego niewiedzy. |
| Kodeks Etyki Zawodowej Notariusza, §7, §10, §13 | Notariusz ma „dawać dobre świadectwo zawodowi”; jako osoba zaufania publicznego jest „wyposażona przez Państwo w określone funkcje władcze”; nie może „poza wynagrodzeniem uzyskiwać innych korzyści”. | Każda nienależna pozycja na rachunku narusza nie tylko taksę, ale i podstawy etyki zawodu. |
Od notariusza oczekuje się niezłomnej postawy etycznej – takiej, która nie ugina się pod presją rynku, kolegów ani własnego interesu.
Niezłomna postawa etyczna oznacza tu trzy rzeczy. Po pierwsze, uczciwość w sprawach drobnych – także wtedy, gdy klient nie zna przepisów i nie zakwestionuje rachunku. Po drugie, niezależność wobec podmiotów, od których zależy dopływ zleceń. Po trzecie, gotowość do reagowania na nieprawidłowości w zawodzie, a nie tylko do ich unikania we własnej kancelarii. Kodeks Etyki Zawodowej Notariusza nie posługuje się tym sformułowaniem wprost; warto rozważyć, czy nie powinien.
2. Czym jest compliance w notariacie
Compliance to system, który zapewnia, że reguły działają w praktyce, a nie tylko na papierze. W instytucjach publicznych i dużych organizacjach jest dziś standardem: kodeks postępowania, procedury konfliktu interesów, kanał zgłoszeń z ochroną zgłaszającego, polityka antykorupcyjna, niezależne postępowania wyjaśniające i jawne raportowanie.
W notariacie compliance działa dwutorowo. W kancelarii – przede wszystkim w obszarze przeciwdziałania praniu pieniędzy, gdzie notariusz jest instytucją obowiązaną i ma sformalizowane procedury. W samorządzie – tu standardów brakuje. Izby notarialne nie mają sformalizowanych sposobów reagowania na dyskryminację, mobbing, ryzyko korupcji ani konflikt interesów. Nie mają też procedur ochrony notariuszy zgłaszających nieprawidłowości.
3. Obszary ryzyka – mapa
Poniższe zestawienie obejmuje obszary, w których brak standardów compliance najbardziej dotyka klientów i samego zawodu.
| Obszar | Jak przejawia się ryzyko | Kto ponosi koszt | Brakujący mechanizm |
|---|---|---|---|
| Taksa notarialna | Doliczanie pozycji bez podstawy prawnej: „weryfikacja PESEL”, protokół zamiast oświadczenia spadkowego, wybór prawa jako osobna czynność, nadmiarowe wypisy. | Klient – zwykle 200 zł netto za pozycję, wielokrotnie w skali izby. | Wytyczne samorządu, kontrola rachunków w wizytacjach, postępowania dyscyplinarne, zwrot nadpłat. |
| Rynek pierwotny | Notariusz „przypisany” do dewelopera; inny notariusz nie dostaje dokumentów; klient nie negocjuje taksy. | Nabywca mieszkania – zawsze stawka maksymalna; erozja niezależności notariusza. | Zasady współpracy z deweloperami, ujawnianie stałej współpracy, zakaz wyłączności, monitoring. |
| Nadzór i wizytacje | Wizytatorami są notariusze – konkurenci wizytowanych; brak jawnych kryteriów; ryzyko wizytacji selektywnych. | Notariusze krytyczni wobec władz izby; zaufanie do nadzoru. | Jednolite, jawne kryteria, losowy dobór wizytatorów, wyłączenia przy konflikcie interesów, statystyki ustaleń. |
| Postępowania dyscyplinarne | Rada izby wnioskuje, rzecznik i sąd dyscyplinarny są wybierani przez tę samą izbę; postępowania używane instrumentalnie wobec krytyków (mechanizm zbliżony do SLAPP). | Zgłaszający nieprawidłowości; wiarygodność samorządu. | Procedury wyłączeń, możliwość przekazania sprawy do innej izby, jawne statystyki przewinień i kar. |
| Zgłaszanie nieprawidłowości | Brak wewnętrznego kanału zgłoszeń i ochrony przed odwetem; lojalność wobec organów samorządu stawiana ponad lojalność wobec prawa. | Zgłaszający; klienci, bo nadużycia trwają dłużej. | Procedura zgłoszeń wewnętrznych na wzór ustawy o ochronie sygnalistów, niezależny adresat zgłoszeń, zakaz działań odwetowych. |
| Równe traktowanie | Brak procedur antydyskryminacyjnych i antymobbingowych w relacjach samorząd – notariusz. | Notariusze; reputacja zawodu. | Polityka równego traktowania, niezależna komisja, ścieżka odwoławcza. |
| Dostęp do zawodu | Rada izby opiniuje kandydatów na notariuszy (art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie) – czyli przyszłych konkurentów swoich członków. | Kandydaci; konkurencja na rynku usług notarialnych. | Obiektywne kryteria opinii, uzasadnienie, kontrola zewnętrzna. |
4. Konflikty interesów wbudowane w system
Najpoważniejsze konflikty interesów w notariacie nie wynikają z decyzji pojedynczych osób, lecz z konstrukcji instytucji. Dlatego nie rozwiąże ich dobra wola – potrzebne są procedury.
- Samorząd jako reprezentant i nadzorca jednocześnie. Rada izby nadzoruje wykonywanie obowiązków przez notariuszy (art. 35 pkt 2), a zarazem reprezentuje ich interesy, także wobec Ministerstwa w sprawach taksy. Nadużycie, które przynosi notariuszom dochód, jest dla takiego organu niewygodne do ścigania.
- Wnioskodawca, oskarżyciel i sąd z jednego środowiska. Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego składa Minister Sprawiedliwości albo rada izby (art. 58). Rzecznika i członków sądu dyscyplinarnego wybiera walne zgromadzenie tej samej izby (art. 53 §2, art. 55). Gdy sprawa dotyczy krytyki władz izby, sąd orzeka w sprawie, w której jego środowisko jest stroną.
- Wizytator – konkurent. Wizytacje prowadzą notariusze działający na tym samym rynku co wizytowany. Bez jawnych kryteriów i zasad wyłączenia wizytacja może stać się narzędziem: pobieżna wobec „swoich”, drobiazgowa wobec niewygodnych.
- Notariusz – deweloper. Gdy los kancelarii zależy od woli dewelopera, rodzi to po stronie notariusza poczucie zobowiązania wobec niego. Notariusz ma tymczasem czuwać nad słusznymi interesami wszystkich stron – także nabywcy, który jest stroną słabszą. Kodeks Etyki wskazuje jako nieuczciwą konkurencję „faktyczne współdziałanie z osobami, które […] doprowadzają notariuszowi klientów” i „monopolizowanie korzystnych pod względem wynagrodzenia czynności aktowych” (§26 pkt 1 i 4). Ten mechanizm ma charakter korupcjogenny.
- Lojalność wobec samorządu a lojalność wobec prawa. Kodeks Etyki nakłada obowiązek „lojalności wobec jego organów” (§44 ust. 1). Bez procedury zgłoszeń ten obowiązek bywa rozumiany jako zakaz publicznego mówienia o nieprawidłowościach. Lojalność wobec samorządu nie może jednak stać ponad obowiązkiem przestrzegania prawa i ochrony klientów.
5. Nienależna taksa: dlaczego brak postępowań dyscyplinarnych jest problemem systemowym
Maksymalne stawki taksy wyznacza rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Notariusz może pobrać mniej, nigdy więcej (art. 5 §1 Prawa o notariacie). Mimo to w części kancelarii do rachunków dolicza się pozycje bez podstawy prawnej – najczęściej 200 zł netto z §16 rozporządzenia za czynności, które są elementem innej czynności. Ministerstwo Sprawiedliwości potwierdziło publicznie (18.09.2026), że weryfikacja numeru PESEL nie jest odrębną czynnością notarialną i nie przysługuje za nią dodatkowe wynagrodzenie. Postępowań dyscyplinarnych z tego tytułu jednak nie ma.
5.1. To nie są pojedyncze pomyłki
Pomyłka w rachunku zdarza się raz. Pobieranie tej samej nienależnej pozycji przy każdym akcie danego rodzaju to co innego. Gdy kancelaria przyjmuje zasadę, że do każdej umowy sprzedaży nieruchomości dolicza „weryfikację PESEL” – często od każdej ze stron – a następnie stosuje ją miesiącami w szablonach rachunków, mamy do czynienia z działaniem w wykonaniu z góry powziętego zamiaru.
Prawo karne ma na taką sytuację konstrukcję czynu ciągłego (art. 12 §1 Kodeksu karnego): dwa lub więcej zachowań, podjętych w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, uważa się za jeden czyn zabroniony. Gdy przedmiotem zamachu jest dobro osobiste, wymagana jest dodatkowo tożsamość pokrzywdzonego – przy dobrach majątkowych nie.
W sprawach nieuregulowanych w rozdziale o odpowiedzialności dyscyplinarnej Prawo o notariacie odsyła do Kodeksu postępowania karnego (art. 69), a w orzecznictwie dyscyplinarnym zawodów prawniczych instytucje prawa karnego materialnego – w tym konstrukcja czynu ciągłego – są stosowane odpowiednio. Systematyczne doliczanie nienależnej opłaty spełnia jej przesłanki:
| Przesłanka czynu ciągłego | Jak wygląda w praktyce doliczania opłat |
|---|---|
| Dwa lub więcej zachowań | Każdy akt, do którego doliczono nienależną pozycję – w skali kancelarii dziesiątki lub setki przypadków rocznie. |
| Krótkie odstępy czasu | Czynności tego samego rodzaju w toku bieżącej działalności kancelarii – dni, tygodnie. |
| Z góry powzięty zamiar | Jedna decyzja o sposobie rozliczania danej czynności, utrwalona w szablonie rachunku i stosowana do każdego kolejnego klienta. |
| Charakter dobra | Dobro majątkowe klientów – tożsamość pokrzywdzonego nie jest wymagana. |
5.2. Konsekwencje kwalifikacji jako czynu ciągłego
- Waga przewinienia. Czyn ciągły ocenia się jako całość: liczba poszkodowanych klientów, łączna kwota nienależnych opłat i czas trwania praktyki. Nie jest to „drobne uchybienie w rachunku”, lecz zorganizowany sposób uzyskiwania nienależnego dochodu kosztem osób, które obowiązkowo korzystają z usług notariusza. Łatwo wtedy o „oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawnych” oraz uchybienie godności zawodu (art. 50).
- Przedawnienie biegnie od ostatniego zachowania. Postępowania dyscyplinarnego nie można wszcząć po upływie 5 lat „od chwili czynu” (art. 52 §1). Przy czynie ciągłym chwilą czynu jest zakończenie ostatniego zachowania. Dopóki praktyka trwa, termin przedawnienia w ogóle nie zaczyna biec – argument „to było dawno” nie działa.
- Dłuższe przedawnienie przy znamionach przestępstwa. Jeżeli czyn zawiera znamiona przestępstwa, przedawnienie dyscyplinarne nie może nastąpić wcześniej niż karne (art. 52 §2). Odmowa wszczęcia postępowania karnego nie wyłącza odpowiedzialności dyscyplinarnej – ta opiera się na innym standardzie.
- Umyślność trudno zakwestionować. Notariusz zna rozporządzenie o taksie – stosuje je codziennie. Po publicznym stanowisku Ministerstwa z 18.09.2026 oraz po jego odpowiedziach w konsultacjach projektu nowelizacji obrona „działałem w przekonaniu, że to zgodne z prawem” jest jeszcze słabsza. Kontynuowanie praktyki po tej dacie to działanie ze świadomością jej bezprawności.
5.3. Dlaczego postępowań nie ma
Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego może złożyć tylko Minister Sprawiedliwości albo rada izby (art. 58). Rada izby ma obowiązek nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy (art. 35 pkt 2), ale nie ma obowiązku działania z urzędu w określonym terminie ani procedury rozpatrywania sygnałów o nadużyciach. Klient poszkodowany nienależną opłatą nie ma własnej drogi do wszczęcia postępowania.
W efekcie praktyka, która przynosi dochód części notariuszy, nie jest ścigana – mimo że samorząd o niej wie. Bierność wobec nadużyć przy jednoczesnej aktywności wobec osób, które je zgłaszają, sama w sobie świadczy o braku mechanizmów compliance.
Nadużycie powtarzane setki razy według jednego schematu to nie seria pomyłek, lecz jeden czyn ciągły. A czyn ciągły, który trwa, nie ulega przedawnieniu.
6. Ochrona zgłaszających – warunek każdego systemu compliance
Żaden system compliance nie działa, jeśli zgłoszenie nieprawidłowości kończy się odwetem. Ustawa z 14.06.2024 o ochronie sygnalistów zakazuje działań odwetowych wobec osób zgłaszających naruszenia prawa w kontekście związanym z pracą, także wykonywaną w formie działalności gospodarczej. Samorząd notarialny nie ma jednak wewnętrznej procedury przyjmowania takich zgłoszeń ani niezależnego adresata, do którego notariusz mógłby się zwrócić.
Najbardziej dotkliwą formą odwetu w zawodzie regulowanym nie jest zwolnienie, lecz instrumentalne użycie nadzoru: wyjątkowo drobiazgowa wizytacja, negatywna ocena pracy, a na jej podstawie kolejne postępowania dyscyplinarne. Mechanizm ten przypomina SLAPP (strategic lawsuit against public participation) – postępowanie, którego celem nie jest rozstrzygnięcie sprawy, lecz zniechęcenie do zabierania głosu.
7. Propozycje do dyskusji
Poniższe rozwiązania nie wymagają zmiany ustawy – samorząd może je wprowadzić uchwałami, a Minister Sprawiedliwości może się o to zwrócić (art. 48 Prawa o notariacie).
- Standard compliance izby notarialnej – kodeks postępowania organów samorządu, polityka konfliktu interesów, rejestr powiązań członków rad, wizytatorów i sędziów dyscyplinarnych.
- Wytyczne w sprawie taksy – uchwała wskazująca, za co nie wolno pobierać dodatkowych opłat (weryfikacja PESEL, rejestry, wybór prawa w akcie z czynnością główną), oraz obowiązek wskazywania na rachunku podstawy prawnej każdej pozycji.
- Kontrola rachunków w wizytacjach – stały punkt formularza wizytacyjnego: zgodność pobranych kwot z rozporządzeniem; jawne, zanonimizowane statystyki ustaleń.
- Jawne i obiektywne wizytacje – losowy dobór wizytatorów, wyłączenie przy konkurencji lub konflikcie, jednolita głębokość kontroli dla wszystkich notariuszy.
- Bezstronność postępowań dyscyplinarnych – możliwość przekazania sprawy sądowi dyscyplinarnemu innej izby, gdy dotyczy ona sporu z władzami izby; coroczne statystyki przewinień i kar.
- Kanał zgłoszeń z ochroną przed odwetem – niezależny adresat (np. na poziomie Krajowej Rady Notarialnej lub poza samorządem), poufność, zakaz działań odwetowych, obowiązek uzasadnienia odmowy ochrony.
- Zasady współpracy z deweloperami i instytucjami – ujawnianie stałej współpracy, zakaz wyłączności i warunkowania wydania dokumentów wyborem notariusza, informacja dla nabywcy o prawie wyboru notariusza i negocjacji taksy.
- Procedury równego traktowania – polityka antydyskryminacyjna i antymobbingowa w relacjach organów samorządu z notariuszami i aplikantami.
- „Niezłomna postawa etyczna” w Kodeksie Etyki – wpisanie wprost, że obowiązkiem notariusza jest nie tylko unikanie nadużyć, lecz także reagowanie na nie w zawodzie.
8. Pytania otwarte
- Czy samorząd, który jednocześnie reprezentuje notariuszy i ich nadzoruje, może skutecznie ścigać nadużycia przynoszące notariuszom dochód?
- Czy lojalność wobec organów samorządu (§44 Kodeksu Etyki) obejmuje milczenie o nieprawidłowościach – i czy tak powinno być w zawodzie zaufania publicznego?
- Kto powinien prowadzić wizytacje i postępowania dyscyplinarne, gdy sprawa dotyczy krytyki władz izby?
- Czy klient, który obowiązkowo korzysta z usług notariusza, powinien mieć własne uprawnienie do zainicjowania postępowania dyscyplinarnego?
- Czy podwyższanie stawek taksy – przygotowywane w 2026 r. – nie powinno być poprzedzone uporządkowaniem praktyki pobierania opłat, których dziś pobierać nie wolno?
Zaufanie publiczne do notariatu zbudowano na przekonaniu, że notariusz jest bezstronny i uczciwy z definicji. To przekonanie warto chronić – a najskuteczniej chronią je nie deklaracje, lecz procedury, które działają także wtedy, gdy nadużycie jest wygodne dla samego środowiska.
Podstawy prawne i źródła
- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 02.04.1997 – art. 17 ust. 1.
- Ustawa z 14.02.1991 – Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. 2026 poz. 614) – art. 2, 5, 15, 17, 35, 48, 50, 52, 53, 55, 58, 69, 80.
- Kodeks Etyki Zawodowej Notariusza (t.j. – załącznik do uchwały KRN nr VII/21/2011 z 05.03.2011) – §7, §10, §13, §26, §44.
- Ustawa z 06.06.1997 – Kodeks karny – art. 12 §1.
- Ustawa z 14.06.2024 o ochronie sygnalistów (Dz.U. 2024 poz. 928).
- Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28.06.2004 w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej (t.j. Dz.U. 2024 poz. 1566) – §11, §16.
- Stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie opłaty za weryfikację PESEL (18.09.2026) – omówienie.